A Diversidade Étnica e Cultural, e a Questão do Desenvolvimento Econômico no Brasil na Perspectiva do Etnodesenvolvimento


Resumo: Uma nova e alternativa possibilidade de política pública de desenvolvimento econômico toma como marco referencial o decreto federal n. 6.040/2007 e os artigos constitucionais 3º, inciso III e 170º, inciso VII que subsidiam abordagens conceituais sobre a temática do etnodesenvolvimento. O problema apresentado é se o elemento da diversidade étnica e cultural pode ser considerado uma variável econômica com potencial de interferência na formulação da agenda de políticas públicas de desenvolvimento econômico no Brasil. A hipótese sugerida analisa as políticas de reconhecimento das comunidades tradicionais e a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), afirmando sua relevância para a construção de uma alternativa possibilidade de desenvolvimento econômico.

Palavras-Chave: Políticas públicas; Desenvolvimento econômico; Desenvolvimento regional; Etnodesenvolvimento; Comunidades tradicionais.

Inicialmente, destaco a importância do tema desenvolvimento econômico numa perspectiva de valorização da diversidade étnica e cultural do Brasil que elabora, via Governo Federal, políticas públicas regionais de desenvolvimento com características e critérios de desigualdades.

O objetivo deste artigo é contribuir para o amadurecimento do conceito de etnodesenvolvimento, como alternativa aos recentes modelos de desenvolvimento econômico que são implementados por meio das agendas de políticas públicas em diferentes regiões do país.

Segundo análises do advogado e economista Bresser Pereira (2006), que nos auxilia a compreender este tema pelo viés historiográfico, o desenvolvimento econômico surge na formação do pensamento econômico ocidental, com o processo histórico de constituição dos Estados nações (ex. França, Alemanha, Inglaterra) e de industrialização que estes Estados vivenciaram no século XIX. Deste modo, o desenvolvimento econômico pode ser compreendido como algo específico e intrínseco do sistema capitalista e dos Estados nacionais.

Identificar a função do Estado moderno como provedor da estabilidade econômica e garantidor da ordem pública e social possui grande relevância para ajudar a definir o grau de potencialidade do desenvolvimento econômico de um país. No entanto, não basta apenas verificar se o Estado consegue arrecadar muito impostos, impor leis aos cidadãos e cobrar a sua execução, faz-se necessário que a sociedade civil reconheça a legitimidade deste Estado nos seus distintos níveis de responsabilidades e destinatários das políticas públicas. Esta legitimidade nas sociedades modernas depende, essencialmente, da capacidade do Estado em prover os direitos sociais.

Considerando que grupos sociais emergentes dos novos movimentos sociais (ex. mulheres, negros, GLBTT, comunidades tradicionais) não creditam legitimidade institucional a este Estado e que, por consequência, este não garante seus direitos sociais, seja pela omissão ou pela precária prestação dos serviços, pode-se afirmar que os direitos sociais ainda estão muito distantes de serem providos pelo Estado como política pública que atenda aos critérios da equidade e da justiça social.

A população que vive em condição social de extrema pobreza no Brasil é de 16,2 milhões e, deste total, 9,6 milhões estão habitando a Região Nordeste (Dados do Censo/2010 e do PNAD/2009), daí o porquê de discutir a questão do desenvolvimento regional com um olhar para os abismos e heranças do país, sobretudo pela sua formação cultural e étnica concentrada principalmente no nordeste. A pobreza e o subdesenvolvimento nesta região têm identidades que não são majoritariamente valorizada nas pautas de formulação de agenda das políticas públicas com foco no desenvolvimento econômico.

Esta concepção da ineficiência eficiente do Estado em prover os direitos sociais constrói o caminho analítico que iremos percorrer neste artigo, de diferenciar o modelo de política de desenvolvimento econômico tradicional, dos novos modelos e alternativas de possibilidades das políticas de desenvolvimento, a qual compreende o etnodesenvolvimento.

Geralmente, nas políticas de desenvolvimento econômico tradicionais, os indicadores macroeconômicos que medem o Produto Interno Bruto (PIB), a renda per capita etc. são mais relevantes, analiticamente, do que alguns indicadores humanos e sociais, como os aspectos e variáveis étnicas e culturais de um grupo social. O problema aqui levantado reside em: como medir os aspectos e variáveis étnicas e culturais, de modo a construir um novo modelo de desenvolvimento econômico que favoreça as agendas de políticas públicas mais equânimes e justas socialmente?

Trata-se de compreender que as sociedades, sejam elas modernas ou tradicionais, são multiculturais, e no caso das sociedades tradicionais existe uma desqualificação dos saberes e técnicas locais como possibilidade de instrumento para alcançar altos índices de desenvolvimento econômico por parte do Estado. Usaremos o exemplo das comunidades tradicionais quilombolas como modelo de análise de uma sociedade tradicional, onde é possível construir uma agenda de políticas públicas de etnodesenvolvimento como referencial de um novo e alternativo modelo de desenvolvimento econômico.

Nesta perspectiva, o elemento da tradição nas comunidades quilombolas também se modifica, ele é dinâmico, e é influenciado pelos novos métodos tecnológicos, contudo, isto não significa que estas comunidades perderão a sua identidade, sua relação com a ancestralidade, e nem que seu modo de vida será modificado impositivamente pelo poder estatal. Isto acontece porque também existem relações de poder, que não são necessariamente referenciados pelo poder estatal, nas comunidades tradicionais quilombolas que fazem parte da sua constituição como objeto de reconhecimento entre seus iguais, fazendo com que a tradição seja mais um elemento de integração social.

O caminho para uma nova e alternativa possibilidade de desenvolvimento econômico passa também pelo Estado fomentar a inclusão das políticas públicas que valorizem as diferenças e os saberes tradicionais, assim como, que garantam a autonomia e a emancipação destas comunidades tradicionais.

Crítica á Concepção Tradicional de Desenvolvimento Econômico

O modelo tradicionalmente utilizado pelos economistas clássicos de desenvolvimento econômico pauta-se nas políticas universalistas e no método da padronização e modelagem das fórmulas, gráficos e indicadores macroeconômicos que acabam influenciando marcadamente na construção da agenda de políticas públicas com dados e análises quantitativas, ignorando métodos qualitativos que analisam a complexidade dos processos sociais concretos e dinâmicos.

Este giro metodológico com a finalidade de criticar o modelo tradicional de desenvolvimento econômico pode ser compreendido com o auxílio da abordagem do professor doutor em economia Jair do Amaral Filho (2011). Ele utiliza a abordagem institucionalista e conceitos como de “ação coletiva” para afirmar que o modelo alternativo de desenvolvimento regional pode ser definido como um modelo endógeno construído “de baixo para cima”.

Aliando a esta compreensão a teoria das organizações da ciência política e da subárea de políticas públicas, Monteiro (2006) analisa, dentre outros aspectos, as diferenças de informação e linguagem entre os atores sociais que formulam as políticas públicas, a integração das atividades propostas por estes atores, e os tipos de decisões políticas que são tomadas dentro de um corpo organicamente social, como o Estado. Dito de outra forma:

A estruturação do modelo alternativo de desenvolvimento regional, como sugerido por evolucionistas e institucionalistas, é realizada por meio de um processo, já definido por Boisier (1988), de “organização social regional” ou, como o define Schmitz (1997), de “ação coletiva”. Isto significa que com base em valores tácitos ou subjacentes, os atores locais podem antecipar ou precipitar um “acidente histórico” positivo; podem evitar um “acidente histórico” negativo; assim como podem coordenar um processo em curso.  (FILHO, 2011, p.267).

As estruturas sociais e as escolhas políticas são fatores valorizados pelos teóricos evolucionistas e institucionalistas. Neste sentido, a crítica que eles apresentam ao modelo tradicional de desenvolvimento econômico reside no fato de que não se pode desconsiderar o fator histórico da composição societária no que concerne a multiplicidades de etnias e culturas em regiões distintas, com suas singularidades e complexidades.

Por exemplo, mesmo o PIB, indicador macroeconômico, poderia ser compreendido, analiticamente, também como produto das diversas manifestações culturais e locais, de modo que as políticas públicas de desenvolvimento econômico não poderiam deixar de atrelar ao seu PIB outras variáveis como o grau de autonomia, a originalidade e as marcas das tradições culturais dos diversos grupos étnicos sociais.

No entanto, o que acontece é que as escolhas políticas desprezam  estas variáveis no momento das tomadas de decisões políticas institucionais e aplicam um modelo de desenvolvimento verticalizado “de cima para baixo”. Com isto, parte do planejamento e da execução destas políticas públicas são conduzidos pelo Estado nacional sem a vivência e interferência emancipatória dos grupos étnicos sociais.

O Marco Referencial das Políticas Públicas de Etnodesenvolvimento e de Integração Regional

A confluência de distintas áreas do conhecimento como o direito, a antropologia, a sociologia e a economia ditam o lugar da fala, interdisciplinar, da produção de saberes acadêmicos de onde surgem os marcos referenciais da política pública de etnodesenvolvimento e de integração regional. Esta última está presente como categoria normativa jurídica de direito fundamental, portanto hierarquicamente destacada no sistema jurídico constitucional - “Artigo 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: III - erradicar a pobreza e a marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais”, e também aparece no rol da definição da ordem econômica do Estado nacional brasileiro:

Artigo 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: VII – redução das desigualdades regionais e sociais.

Somente a partir da década de 1980 começa-se a falar publicamente em Estados nacionais pluriétnicos e multiculturais. O direito à diferença cultural foi estabelecido nas novas Constituições promulgadas em diversos países da América Latina, além da Constituição brasileira (1988), nas Constituições da Colômbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999). A modernização burocrática e tecnológica, e a ideologia neoliberal tentam enquadrar a diversidade cultural como produto econômico dos “consumidores diferenciados” (LITTLE, 2002) o que torna ainda maior o desafio para o Estado inovar nas novas e alternativas possibilidades de desenvolvimento econômico, já que o elemento do consumo não problematiza as condições da cidadania emancipatória.

Se, na Colômbia, existe a chamada Lei 70, que em 1993 permitiu o reconhecimento oficial das comunidades negras como uma etnia detentora de direitos culturais e territoriais na região que habitavam ancestralmente, aqui no Brasil, além do Decreto n. 4.887 de 2003, que regulamentou o procedimento para reconhecimento das terras ocupadas tradicionalmente pelos quilombolas, a definição legal de povos e comunidades tradicionais foi estipulada pelo Decreto n. 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais nos seguintes termos:

Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuemformas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.

Esta definição presente no decreto inaugura um novo modelo de conceber e implementar políticas públicas. E ainda, há que se considerar a contribuição do decreto ao incluir o critério de preservação geracional dos povos e comunidades tradicionais como balizador de uma economia sustentável, pois ao conceituar o desenvolvimento sustentável, ele diz que o uso equilibrado dos recursos naturais, voltado para a melhoria da qualidade de vida da presente geração, garante as mesmas possibilidades para as gerações futuras.

O debate das políticas públicas neste campo de estudo torna-se uma alternativa que possibilita a efetivação dos direitos sociais destas comunidades, logo, conclui-se que as políticas públicas existem levando-se em consideração, além dos seus elementos teóricos constitutivos, as intenções, declarações, programas e decisões vários atores sociais públicos, que para o direito são considerados sujeitos de direitos.

A política pública ao contrário do que se pensa como a ciência política não é um fenômeno objetivo de procedimentos claros e objetivos, pois as vivências, experiências e tecnologias dos atores sociais interferem diretamente no seu processo. Pode-se então resumir política pública num só conceito tão complexo quanto a sua aparente simplicidade: “política pública é tudo aquilo que as instituições decidem fazer ou não fazer”. (SUBIRATS, 2008, p.8)

A Construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)

O Brasil é considerado um mosaico de situações sociais, econômicas e culturais díspares. No tocante à inserção produtiva das distintas regiões na política macroeconômica nacional, este diagnóstico acentua-se. Estas regiões são ocupadas por populações que praticam diversas manifestações culturais e sociais, o que reafirma as situações de desigualdades entre os cidadãos, as empresas privadas ou públicas, e as regiões.

As políticas de desenvolvimento regionais são pensadas pelo Estado para mitigar os efeitos negativos destas situações díspares. No entanto, há efeitos positivos na diversidade cultural e social que devem ser aproveitados estrategicamente pelo Estado durante a elaboração da agenda das políticas públicas, por exemplo, promovendo, fortalecendo e estimulando as potencialidades encontradas nas tecnologias dos povos e comunidades tradicionais.

Na última década, o Estado brasileiro tem promulgado legislações e implementado políticas públicas que atestam reconhecer esta parte da população como sujeitos coletivos de direitos.

É importante ressaltar o contexto histórico em que a preocupação dos intelectuais e políticos brasileiros no período pós República Velha trazia a ideia de transformar o Brasil num país desenvolvido. No entanto, a herança da colonização, do patrimonialismo e do clientelismo foi muito mais forte do que a política desenvolvimentista dos ex-presidentes Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek. Até hoje, a população brasileira tem expectativas de colher os frutos positivos do modelo das políticas de integração regional, parte da política desenvolvimentista, que inspiraram a então vigente Constituição Democrática de 1988.

A criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959 pode ser citada como um exemplo histórico deste modelo integracionista. Com o processo de industrialização concentrado na região do centro-sul do país, crescia neste período as diferenças entre estas regiões motivadas pelo desenvolvimento desigual. A SUDENE foi extinta em 2001, em decorrência de denúncias de que estava favorecendo clientelas, e recriada em 2007. No entanto, em termos de constatação de mudanças na concentração de renda e na melhoria do padrão de vida das populações da Região Nordeste ainda há muito a ser feito. Ocorre que, nesta última década, é possível verificar uma retomada dos ideais das políticas integracionistas e desenvolvimentista, o que demonstra que o desafio permanece presente.

Ainda diante da necessidade de se pensar o Brasil estrategicamente, o Estado se vê estimulado a criar o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) que surge como política pública estratégica de desenvolvimento econômico com o objetivo de atingir os territórios excluídos da dinâmica de mercado que tendem a permanecer à margem dos fluxos econômicos principais e a apresentar menores níveis de renda e bemestar social. Neste sentido, as concepções de renda e bem-estar social estão implicitamente conectadas para dar sentido à criação e inserção do PNDR.

O PNDR tem uma abordagem em quatro tipos de escalas: nacional, macrorregional, sub-regional e interurbana. A primeira visa regular as desigualdades e orientar os grandes investimentos; a segunda regula a articulação das ações e a elaboração de planos estratégicos de desenvolvimento; a terceira organiza e articula as iniciativas em mesorregiões diferenciadas; e a quarta organiza e articula as ações nas Regiões Metropolitanas e nas cidades em geral.

Esta metodologia caracteriza o alto nível de articulação estratégica e de planejamento do referido Plano, já inserido num contexto do amadurecimento da tecnoburocracia brasileira, ou seja, os políticos não apenas tomam as decisões, mas também participam do processo de elaboração e criação das agendas de políticas públicas interferindo nos seus resultados.

Considerações Finais

Na tentativa de vincular as categorias de etnodesenvolvimento e de integração regional argumentando haver a possibilidade de um novo e alternativo modelo de desenvolvimento econômico, conclui-se que só existe integração regional se houver a perspectiva do etnodesenvolvimento como vetor econômico e o exercício do poder político, por via das políticas públicas, com a finalidade de materializar a igualdade nas condições e variáveis de diferenças étnicas e culturais do país. Sendo assim, o desenvolvimento econômico poderá alcançar os ideais de desenvolvimento humano também desejado para uma nação obter um crescimento para além do que compreende as teorias clássicas da economia moderna.

O Programa Brasil Quilombola, criado em 2004 e gestado pela Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), e com interlocução permanente com os entes federativos e as representações dos órgãos federais nos estados, a exemplo do Incra, Ibama, Delegacias Regionais do Trabalho, Funasa, tem como objetivo executar uma metodologia que possibilite o desenvolvimento sustentável quilombola em consonância com as especificidades históricas e contemporâneas, garantidos os direitos à titulação e à permanência na terra, à documentação básica, alimentação, saúde, esporte, lazer, moradia adequada, trabalho, serviços de infraestrutura e previdência social, entre outras políticas públicas destinadas à população brasileira. Neste sentido, é um exemplo de política pública de etnodesenvolvimento.

Outra iniciativa de política pública de etnodesenvolvimento é o recente projeto “Quilombos das Américas – Articulação de Comunidades Afrorurais” gestado desde 2011 pela Seppir, Embrapa, a Agência Brasileira de Cooperação (ABC - do Ministério das Relações ), Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), Secretaria Geral Iberoamericana (Segib), Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), Entidade das Nações Unidas para Igualdade de Gênero e Empoderamento das Mulheres (ONU Mulheres), e  Programa Interagencial de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia. Este projeto considerado piloto busca traçar um perfil das comunidades tradicionais afro-rurais da América do Sul e Caribe, a partir de pontos comuns em suas identidades e que influenciaram a formação das sociedades em aspectos como nas questões sociais, políticas, econômicas e culturais.

A heterogeneidade das distintas regiões do país tem que ser preservada, assim como, a autonomia, a originalidade e saberes tradicionais dos povos e comunidades tradicionais, haja vista que são possibilidades de soluções e desenvolvimento, e não de problemas e atraso. O desafio consiste em como olhar para o novo horizonte de desenvolvimento do “Brasil profundo” sem descuidar de algumas poucas velhas práticas que já demonstraram bons resultados incluindo a questão das diversidades.

Por Gabriele Batista Vieira, Bacharel em Direito pela UCSal/BA. Vice-presidente do Instituto Pedra de Raio-Justiça Cidadã. Mestranda em Ciências Humanas e Sociais pela UFABC.

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